1. Prawo, którego nie używamy
Jest takie prawo, zapisane w artykule 61 Konstytucji RP i uszczegółowione ustawą z 6 września 2001 roku. Pozwala każdej osobie w Polsce wysłać do dowolnego urzędu, dowolnej spółki publicznej, dowolnej instytucji operującej środkami publicznymi prosty wniosek — i dostać odpowiedź. Nie trzeba tłumaczyć, po co. Nie trzeba mieć interesu prawnego ani faktycznego. Nie ma opłaty. Formalnie: za czternaście dni powinna przyjść informacja, a w skomplikowanych sprawach termin wydłuża się do dwóch miesięcy. Taka jest teoria.
Z raportu Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska wynika, że 72 procent Polaków nigdy z żadnej formy dostępu do informacji publicznej nie skorzystało. Zaledwie 3,9 procent kiedykolwiek wysłało wniosek o dostęp do informacji publicznej — w żargonie: DIP. Tyle wynosi w Polsce skala wykorzystania prawa, które mamy od prawie ćwierć wieku.
Liczby te są symptomem. Choroba siedzi głębiej. Oburzenie w tej sprawie jest łatwe i mało ciekawe. Bardziej zajmuje mnie pytanie: dlaczego DIP — narzędzie z pozoru proste i nic nie kosztujące — używa w Polsce mniejszość szczuplejsza niż procent osób, które biegają w maratonach.
2. Ramka porównawcza
Żeby zobaczyć polską dziwność, trzeba popatrzeć wokół.
W Wielkiej Brytanii ustawa Freedom of Information Act weszła w życie w 2005 roku. W pierwszym roku obywatele, firmy i dziennikarze wysłali do samych departamentów rządu centralnego 120 tysięcy wniosków; dziś poziom ustabilizował się w okolicach 30–38 tysięcy rocznie na szczebel centralny, a znacznie więcej wpływa do samorządów. Ministerstwa z największym wolumenem — Home Office, Ministerstwo Obrony, Ministerstwo Sprawiedliwości — dostają po tysiąc wniosków na kwartał.
W Niemczech Informationsfreiheitsgesetz obowiązuje od 1 stycznia 2006 roku. Federalne BMI rejestruje około 10 tysięcy wniosków rocznie; ponad połowę z nich wysyła się przez portal FragDenStaat, który od swojego uruchomienia w 2011 roku pośredniczył już w ponad 300 tysiącach wniosków. FragDenStaat, prowadzony przez Open Knowledge Foundation Deutschland, jest obywatelską infrastrukturą DIP-ów. Dzięki jego istnieniu składanie wniosków stało się w Niemczech aktywnością rozproszoną wśród dziennikarzy, aktywistów, studentów, emerytów.
Polska odpowiednika FragDenStaat nie ma. Najbliższe dostępne narzędzie — Obywatelskie fedrowanie danych prowadzone przez Watchdoga — ma zasięg niszowy. Polska nie prowadzi też centralnych statystyk wniosków, bo instytucje nie mają obowiązku raportowania, ile i z jakim skutkiem ich dostały. Porównanie jest więc niedoskonałe: obok wskaźników rocznych w Niemczech i UK mamy wskaźnik polski „kiedykolwiek”. Ale rząd wielkości jest czytelny. Przez jedną niemiecką stronę WWW w trzynaście lat przeszło 300 tysięcy wniosków. W Polsce — przy dwudziestu pięciu latach istnienia ustawy — z prawa skorzystało, w przybliżeniu, około 1,2 miliona dorosłych. Razem. Raz w życiu. Licząc hojnie.
3. Skąd mamy tę ustawę
Ustawę o DIP napisały trzy organizacje pozarządowe. Sejm tylko uchwalił. W 1998 roku Centrum im. Adama Smitha, Centrum Monitoringu Wolności Prasy i Fundacja im. Stefana Batorego otrzymały grant z amerykańskiego United States Information Service (w ramach Democracy Commission Small Grants Program) na zapoznanie polskiej opinii publicznej z zasadami amerykańskiego Freedom of Information Act z 1966 roku. Prace nad polskim projektem toczyły się trzy lata, kończąc się spotkaniem w KPRM w marcu 2000 roku z udziałem tych trzech organizacji i uchwaleniem ustawy przez Sejm 25 sierpnia 2001 roku — kilka dni przed końcem kadencji AWS-u.
Ustawa była pisana, jak się to w Polsce często zdarza, przez wąską grupę ekspertów pod presją terminu. Konsultacje społeczne — skromne. Kampania edukacyjna po wejściu w życie — praktycznie żadna. Dwadzieścia pięć lat później znajomość samej ustawy jest, powiedzmy delikatnie, cząstkowa. Kursów o prawie do informacji w szkołach nie ma. W podręcznikach WOS-u pojawia się wzmianka — jeśli się pojawia, to krótka. Ustawa jest. Jej istnienia — dla większości — nie ma.
4. Cztery bariery
Próbując zrekonstruować, dlaczego wniosków jest tak mało, wyodrębniam cztery progi, które kandydat na wnioskodawcę musi pokonać kolejno. Większość zatrzymuje się na pierwszym.
Po pierwsze: nie wiemy, że możemy. To trywialne, a zasadnicze. Pytanie „co zrobić, żeby się dowiedzieć, ile gmina wydała na X” rzadko komu przychodzi do głowy, bo w głowie nie istnieje wzorzec „obywatel ma prawo dostać odpowiedź bez tłumaczenia się”. Konstytucja RP gwarantuje to w art. 61. Na pytanie o art. 61 większość Polaków mrugnie oczami, bo nikt ich tego nie uczył.
Po drugie: wiemy, ale nie umiemy. Osoba, która słyszała o DIP-ie, staje przed pytaniem: do kogo, jak, przez jaki kanał. BIP każdej instytucji wygląda inaczej. Adres mailowy bywa zakamuflowany w zakładce „Kontakt”. Wniosek nie wymaga formalnej konstrukcji — to jest plus — ale większość ludzi nie pisze w rejestrze urzędowym i nieświadomie kaleczy wniosek: podaje nieprecyzyjny zakres, prosi o „wszystko” albo o rzeczy, które nie są „informacją publiczną” w sensie ustawy.
Po trzecie: wiemy i umiemy, ale boimy się. W Polsce lat 2020-tych relacja obywatel–urząd pozostaje asymetryczna — tak w faktach, jak i w odczuciu. Pojawia się lęk, że wysłanie wniosku zostanie zapamiętane. Że „ktoś się odezwie”. Że będzie „sprawa”. W rozmowach z ludźmi, którzy rozważali DIP, ten lęk powtarza się uderzająco często. Ma korzenie w doświadczeniu wcześniejszych pokoleń, dla których pisać w dowolnej sprawie do urzędu oznaczało obudzić niedźwiedzia. Rozumowe wyjaśnienie go nie rozpuszcza.
Po czwarte: piszemy, a nic z tego nie mamy. Osoba, która przebiła się przez trzy pierwsze progi, spotyka instytucję, której aparat jest w znacznej części zaprojektowany do mówienia „nie”. Terminy przedłużane są rutynowo. Odpowiedzi przychodzą zdawkowe. Pojawiają się wytrychy prawne: „to nie jest informacja publiczna”, „to jest informacja przetworzona”, „nie jesteśmy instytucją zobowiązaną”, „proszę uściślić zakres”. Wniosek ginie w eterze. Obywatel wyciąga stamtąd lekcję: szkoda było próbować.
5. „Informacja przetworzona” — klucz do drzwi, których nie ma
Najcichszym, a najbardziej skutecznym mechanizmem ograniczenia dostępu do informacji jest art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brzmi on: „Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego”.
Trybunał Konstytucyjny zdefiniował informację przetworzoną jako „nową jakościowo” — taką, której instytucja nie ma gotowej, lecz musi ją wygenerować, angażując analizę i pracę intelektualną. Brzmi sensownie. Praktyczna konsekwencja jest następująca: jeśli wnioskujący prosi o zestawienie („ile umów zawarła spółka X w latach 2020–2024”), a urząd nie ma takiego zestawienia gotowego, może uznać rzecz za informację przetworzoną i zażądać od wnioskodawcy wykazania „szczególnie istotnego interesu publicznego”. Obywatel wnioskujący w swoim prywatnym interesie obywatelskim tego warunku z definicji nie spełnia. Wniosek jest oddalany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych z ostatnich lat widać wzorzec: określenie „przetworzona” stało się w praktyce synonimem „niewygodnej”. Watchdog prowadzi od lat spory wokół art. 3, argumentując, że zbyt szerokie jego rozumienie wyjmuje z ustawy całą klasę praktycznych pytań obywatelskich. W marcu 2024 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka, rozpatrując skargę Sieci — w głośnej sprawie kalendarzy Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego — uznał polskie odmowy za naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Sprawę prowadziła ta sama organizacja. Sprawę, dodajmy, ciągnącą się latami.
6. Kto pisze te 3,9 procent
Realnie — nie obywatel z ulicy. 3,9 procent to dziennikarze śledczy (OKO.press, Frontstory, Vsquare, część redakcji regionalnych), aktywiści lokalni (spory środowiskowe, inwestycyjne, oświatowe), organizacje pozarządowe (z Watchdogiem jako wzorem), rzecznicy praw, pracownicy naukowi piszący doktoraty o sektorze publicznym, ewentualnie sąsiad w konflikcie z samorządem o decyzję o warunkach zabudowy. Grupa wąska, w dużej mierze zawodowa albo półzawodowa. Obywatelskie użycie ustawy — w sensie „zastanowiłem się, sprawdziłem” — niemal nie istnieje.
7. Pojedynczy filar
Obywatelską architekturę DIP-u w Polsce utrzymuje, przez ostatnie dwie dekady, praktycznie jedna organizacja. Sieć Obywatelska Watchdog Polska powstała 28 września 2003 roku i od 2010 prowadzi systematycznie spory sądowe. Przez piętnaście lat uczestniczyła w około 650 sprawach dotyczących prawa do informacji. W samym 2024 roku wysłała 1410 wniosków, z których 87 procent zostało rozpatrzonych w terminie. Za większością istotnych precedensów sądowych ostatnich lat — w tym za wyrokiem ETPC z marca 2024 — stoi ta organizacja.
Jest to fakt, w którym mieszają się podziw i niepokój. Podziw — bo niewiele jest krajów, w których pozarządowa organizacja tej wielkości ma tak dużą rolę architektoniczną. Niepokój — bo kraj, który tę rolę zostawia jednej organizacji utrzymywanej z grantów, zleca obywatelską funkcję na zewnątrz. Za cudze pieniądze, rękami kilkorga osób. Gdyby Watchdoga zabrakło — a NGO-sy to organizmy kruche, działające z grantu na grant — luka byłaby natychmiastowa.
8. Dlaczego technologia sama tego nie naprawi
Powiem teraz rzecz, która nie całkiem wypada komuś, kto buduje serwisy operujące na publicznych danych. Otóż: infrastruktura technologiczna problemu DIP-ów sama nie rozwiąże.
Można zbudować platformę analogiczną do FragDenStaat (w miniaturze istnieje zresztą polski odpowiednik: Obywatelskie fedrowanie danych prowadzone przez Watchdoga). Można wprowadzić szablony, porady, klauzule. Można złożyć wnioski hurtowo. Można zrobić UI dwa razy lepszy niż niemiecki. I zostanie problem, którego nie rozwiąże żadne API ani żaden frontend.
Problem polega na tym, że pisanie DIP-u wymaga mentalnego modelu: „państwo jest moje i ma mi odpowiadać”. Takiego modelu żadna aplikacja nie zaszczepi. Szczepi go doświadczenie: że jak się pisze, to się dostaje odpowiedź z sensem. A skoro — jak widzieliśmy — w polskim systemie pierwsza próba kończy się często „informacją przetworzoną” albo zdawkową odpowiedzią nie na temat, to obywatel utrwala sobie model odwrotny: szkoda czasu. Jest to sprzężenie zwrotne.
Żeby je rozerwać, trzeba dwóch rzeczy naraz. Pierwsza — po stronie państwa: zmniejszenie oporu instytucjonalnego. Zmiana praktyki orzeczniczej wokół „informacji przetworzonej”. Obowiązek raportowania przez instytucje, ile wniosków dostają i jak odpowiadają. Edukacja przynajmniej w podstawach WOS-u. Druga — po stronie społeczeństwa: platforma taka jak FragDenStaat, która obniża próg wejścia i, co ważniejsze, publikuje odpowiedzi. Tak, żeby każdy DIP wchodził do pamięci publicznej. Na razie ginie w mailowej skrzynce wnioskodawcy.
Jedno bez drugiego nie wystarczy.
9. Dlaczego mimo wszystko piszę ten tekst
Zacząłem od liczby 3,9 procent. Skończę skromniej. Nie wiem, czy wielu osobom ten tekst doda odwagi do napisania pierwszego wniosku. Wiem tylko, że w kraju, w którym warstwa obywatelska jest cienka, każda próba — obywatela piszącego DIP po raz pierwszy i organizacji, która dokłada własną płytkę do tej warstwy — ma swoją cenę i swoją wartość.
Atlasy robię między innymi po to, żeby niektóre pytania można było rozstrzygnąć bez DIP-u. Jeśli dane o zamówieniach są uporządkowane i wyszukiwalne, obywatel nie musi wnioskować. Ale są całe klasy pytań, których żaden Atlas nie rozwiąże. Odpowiedź leży w decyzji konkretnej osoby w konkretnym urzędzie. Bazy takich rzeczy nie wiedzą.
A skoro DIP zostaje, to jest narzędziem. A narzędzie wymaga użycia. I spowszednienia.
3,9 procent to liczba zawstydzająca. Niech będzie też motywująca: ćwierć wieku od uchwalenia ustawy nie jest jeszcze za późno, żeby ją podnieść. W Niemczech od wejścia w życie IFG do uruchomienia FragDenStaat upłynęło pięć lat. W Polsce mamy ćwierć wieku opóźnienia — co jest jednocześnie pewną przewagą, bo wiemy, co się udało gdzie indziej.
Zostało zrobić.